Resenha Técnica · Artigos
O paradoxo que ninguém explica
Todo ano, o Brasil aprova bilhões de reais em recursos para saneamento. Orçamento da União, emendas parlamentares, fundos estaduais, linhas da Caixa, do Banco do Brasil, do BNDES, recursos do FGTS, programas federais estruturados. O dinheiro existe, e é destinado, com nome e número, a municípios que precisam desesperadamente dele.
E, todo ano, uma parcela enorme desse dinheiro não é executada. As emendas não são empenhadas. Os contratos não são assinados. Os projetos voltam para a gaveta. Os prazos vencem. E o município que tanto precisava, perde o recurso.
As estimativas do setor variam conforme a fonte e o recorte, mas convergem em uma ordem de grandeza desconfortável: a maioria esmagadora dos municípios brasileiros perde recursos de saneamento em algum momento da sua história recente e boa parte deles perde de forma recorrente, ano após ano, como quem pisa no mesmo pedrinho.
Este número que circula nos corredores técnicos como "70% dos municípios” não é uma estatística fria. Cada ponto percentual é uma cidade sem água tratada, uma escola sem esgoto, um posto de saúde sem saneamento, uma família bebendo água que a ciência já condenou.
A pergunta que este texto responde é simples de formular e complexa de desvendar: por que um município que precisa de recursos, que tem direito a eles, que foi contemplado com eles, termina perdendo-os?
A resposta, construída em quatro décadas de estrada, projeto e obra por dentro do setor, não é uma, são sete. E elas se somam, multiplicam e se retroalimentam como engrenagens de uma máquina que produz o mesmo resultado, município após município.
Vamos a elas.
Causa nº 1: O plano desatualizado (ou inexistente)
A primeira e mais frequente causa é também a mais silenciosa: o município não possui Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB) atualizado ou não o possui de forma alguma.
O Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026/2020) não deixou margem para dúvida: os planos municipais são condição de acesso a recursos da União para os serviços de saneamento. Não é recomendação. Não é boa prática. É exigência legal, o art. 11 da Lei 11.445/2009, com a redação dada pelo novo marco, é cristalino.
E, no entanto, milhares de municípios brasileiros convivem com uma das três situações:
a) O plano não existe. O município nunca elaborou seu PMSB, por falta de recursos técnicos, por desconhecimento, por priorização política de outras pastas. Quando o edital do programa federal chega, o primeiro item da documentação já o elimina.
b) O plano existe, mas está vencido. Elaborado em 2010, com dados do censo de 2010, metas para 2019 e cenários que o tempo desmentiu. O plano de saneamento não é uma certidão, é um documento vivo, que precisa acompanhar a realidade. Um plano desatualizado é quase tão bloqueante quanto a sua ausência, porque o técnico do banco que analisa o processo percebe em minutos que aquele papel não representa mais a cidade.
c) O plano existe, mas não foi implementado. Foi elaborado, ficou bonito, foi apresentado em solenidade, e nunca virou gestão. As metas não foram incorporadas ao orçamento municipal, os programas não foram regulamentados, o plano virou peça de gaveta. E quando o processo de captação de recursos exige comprovar execução, o município não tem o que apresentar.
A lição técnica é dura, mas clara: o plano é o passaporte. Sem ele, o município não atravessa a fronteira do financiamento, por mais legítima que seja a sua necessidade.
E há um agravante que poucos prefeitos percebem a tempo: a elaboração de um PMSB levou tempo: diagnóstico, cenários, metas, programação, participação social, aprovação. Não se resolve na véspera do edital. O município que espera o edital para pensar no plano já perdeu a corrida antes de largar.
Causas nº 2 e nº 3: O projeto que não existe e a contrapartida que não cabe no orçamento
Causa nº 2: Não há projeto executivo e não há tempo para fazê-lo
O segundo gargalo é o projeto. Muitos municípios conseguem captar o recurso, vencem a batalha da emenda, do programa, do convênio e descobrem, tarde demais, que não possuem projeto executivo para a obra.
O que eles têm, na melhor das hipóteses, é um anteprojeto, uma estimativa, uma ideia desenhada em apresentação de PowerPoint. E o banco não financia ideia: financia obra, quantificada, memorizada, orçada, cronogramada.
O resultado é conhecido: o recurso é empenhado, o prazo de vigência do convênio começa a correr, e o município passa meses, às vezes anos, tentando contratar a elaboração do projeto. A licitação do projeto demora. O projeto, quando fica pronto, precisa ser aprovado pelo banco. E quando finalmente está apto, o prazo venceu e o recurso voltou.
Há casos ainda mais dolorosos: o projeto existe, mas está inadequado, elaborado por quem não conhece as normas do financiador, sem os anexos exigidos, sem a fundamentação técnica que o órgão regulador ou o banco demanda. O projeto volta para correção. E volta. E volta. Até o prazo morrer.
A regra de ouro que deveria estar pregada em toda secretaria de obras do Brasil: recurso sem projeto é promessa; projeto sem padrão do financiador é protelação.
Causa nº 3: A contrapartida que o orçamento não suporta
A terceira causa é a mais econômica das sete e a mais cruel: o município não consegue arcar com a contrapartida financeira.
Os programas de financiamento exigem, em regra, contrapartidas que variam de 10% a 40% do valor da obra, dependendo da fonte, da modalidade e do perfil do município. Para uma cidade pequena, com receita corrente limitada, comprometida com folha de pagamento, saúde e educação obrigatórias, uma contrapartida de alguns milhões de reais pode ser simplesmente inviável.
E aqui está a armadilha: o município firma o convênio, empenha o recurso federal, e depois descobre que não tem caixa para a contrapartida. A obra não inicia. O cronograma vira ficção. A fiscalização aponta inexecução. E o recurso que era real, é cancelado. Pior: o município pode ser inscrito como inadimplente, ficando impedido de firmar novos convênios por anos.
A saída técnica existe e é conhecida: planejamento financeiro plurianual, priorização de obras com contrapartida compatível, uso de modalidades com menor exigência de contrapartida para municípios pequenos, e a estratégia pouco explorada dos consórcios intermunicipais, que diluem a contrapartida entre vários entes e aumentam a escala de viabilidade.
O que não existe é a saída mágica. Contrapartida não negociada no início vira inadimplência no fim.
Causas nº 4 e nº 5: A burocracia que consome o prazo e a capacidade técnica que não existe
Causa nº 4: O licenciamento ambiental e a burocracia que come o prazo
A quarta causa é a que mais me faz lembrar de reuniões intermináveis em órgãos ambientais: o licenciamento e as licenças não acompanharam o cronograma do convênio.
Obra de saneamento exige licença ambiental: prévia, de instalação, de operação. E o tempo de tramitação em órgãos estaduais, frequentemente sobrecarregados e subdimensionados, é incompatível com os prazos de vigência dos convênios federais.
O município empenhou o recurso em janeiro. O licenciamento começa em março. A licença prévia sai em agosto. A de instalação, no ano seguinte. E o convênio venceu em dezembro, com a obra nem iniciada.
Some-se a isso as licenças de outros tipos: outorga de uso da água, autorização de supressão vegetal, licença da vigilância sanitária para as estruturas, aprovação dos projetos pelos órgãos setoriais. Cada uma com seu prazo, seu requerimento, sua exigência documental.
A solução é antecipação: o licenciamento deve começar junto com o projeto, não depois dele. O município que espera o contrato assinado para iniciar o licenciamento já começou a perder o recurso.
E há um fator multiplicador: a rotatividade de pessoal. O servidor que conhecia o processo se aposenta, é exonerado, migra de secretaria. O novo começa do zero. O processo para. O prazo corre.
Causa nº 5: A capacidade técnica que não existe na estrutura municipal
A quinta causa é estrutural e talvez a mais profunda de todas: o município não possui corpo técnico dedicado à gestão dos convênios.
Executar um recurso de saneamento exige uma cadeia inteira de competências: elaborar e acompanhar projeto, licitar conforme a Lei 14.133/2021, gerir contrato de obra, medir serviços, validar medições, prestar contas nos sistemas do governo federal (SICONV/SIS hoje Transferegov), responder diligências, manter documentação em dia, articular com o financiador, com o órgão de controle, com o licenciador.
Uma prefeitura de pequeno porte tem, com sorte, um engenheiro que também responde pela drenagem, pelas estradas rurais, pelas escolas em reforma. O setor de convênios, quando existe, é genérico: cuida de saúde, educação e saneamento ao mesmo tempo, com sistemas diferentes, exigências diferentes, prazos diferentes.
O resultado é previsível: diligência não respondida no prazo, prestação de contas rejeitada, execução travada. Não por má-fé, por incapacidade estrutural. O município perde o recurso não porque não quis executá-lo, mas porque não tinha braços para segurá-lo.
A resposta de longo prazo é investimento em capacidade técnica propria, quadros efetivos, capacitação, retenção de pessoal. A resposta de curto prazo, realista e cada vez mais adotada, é a contratação de assessoria técnica especializada e a cooperação entre municípios.
Causas nº 6 e nº 7: A troca de gestão e a prestação de contas que afoga o convênio
Causa nº 6: A troca de gestão: o convênio que morre na transição
A sexta causa é política e a mais trágica, porque é evitável: a troca de gestão municipal.
O ciclo de governo é de quatro anos. O ciclo de uma obra de saneamento, da captação do recurso à entrega da obra, frequentemente ultrapassa esse período. E aí está o risco: o prefeito que captou o recurso não é o prefeito que o executaria.
A transição de governo, quando mal conduzida, é um cemitério de convênios. O novo gestor herda um processo que não conhece, muitas vezes sem documentação organizada, sem transmissão de guarda adequada, sem inventário das obrigações em curso. O novo secretário descobre o convênio quando chega a notificação da diligências, já com prazo vencido.
Há casos em que a nova gestão simplesmente abandona o convênio, por desinteresse político (a obra levaria o nome do antecessor), por desconhecimento, ou por avaliação equivocada de prioridades. O recurso morre na prateleira. E o município, além de perder, pode ser responsabilizado.
A resposta técnica é institucional: a transição deve incluir obrigatoriamente o inventário de convênios e contratos em curso, com status, prazos, obrigações e responsáveis. O convênio de saneamento não pode ser tratado como herança política é um ativo do município, com prazo de validade e custo de perda.
E há uma camada adicional: a descontinuidade dos planos. Cada gestão inicia "seu" plano, "seu" programa, "seu" projeto descartando o anterior. O município nunca completa um ciclo de planejamento, e a descontinuidade vira o pano de fundo de todas as outras causas.
Causa nº 7: A prestação de contas, onde convênios bons morrem afogados em papel
A sétima causa é a menos glamourosa e a mais letal no fim da linha: a prestação de contas.
O município executou a obra. A obra está funcionando. A população está sendo beneficiada. E, mesmo assim, o convênio morre porque a prestação de contas foi rejeitada.
As razões são sempre as mesmas: nota fiscal sem vínculo com a planilha, medição sem memória de cálculo compatível, despesa executada sem previsão no plano de trabalho, prazo de execução vencido sem Termo Aditivo, documentação fotográfica insuficiente, sistema preenchido com inconsistência, comprovante de contrapartida ausente.
O sistema do Transferegov é exigente e implacável. Uma inconsistência gera diligência. A diligência não respondida no prazo gera rejeição. A rejeição gera inadimplência. E a inadimplência bloqueia o município para todos os convênios futuros, não só os de saneamento.
É o paradoxo final: o município que mais precisava e que finalmente executou uma obra termina punido por não saber prestar contas dela.
A prevenção é simples e barata comparada ao custo da perda: contador e equipe capacitados nos sistemas federais desde o primeiro dia do convênio, organização documental em tempo real (não na véspera do prazo), e acompanhamento técnico especializado na fase que ninguém comemora, mas que decide tudo.
A engenharia da perda: como as sete causas se retroalimentam
Até aqui, tratamos as sete causas isoladamente. Mas a realidade é mais perversa: elas operam em sistema.
Observe a engrenagem:
O município sem plano atualizado (causa 1) não consegue captar com antecedência, então capta tarde com prazo apertado. Com prazo apertado, não tem tempo de elaborar projeto executivo adequado (causa 2). Sem projeto, não consegue dimensionar com precisão a contrapartida (causa 3) que é subestimada e depois não cabe no caixa. A obra atrasa, e o licenciamento (causa 4), iniciado tarde, não acompanha. A equipe enxuta, sob pressão, comete erros de gestão, a capacidade técnica insuficiente (causa 5) vira diligências acumuladas. No meio do caminho, troca-se a gestão (causa 6) e o novo time herda o caos sem mapa. No fim, a prestação de contas (causa 7) encontra um processo sem organização documental e rejeita.
Sete causas, um único resultado: o recurso volta. O município perde. A população continua esperando.
É por isso que a solução nunca é pontual. Contratar só o projeto não resolve. Contratar só a assessoria de convênios não resolve. O município precisa tratar a cadeia inteira: planejamento, projeto, financiamento, licenciamento, execução, gestão e prestação de contas, como um sistema integrado, com responsabilidade técnica de ponta a ponta.
É exatamente essa a lógica do planejamento integrado que defendi na minha obra: os componentes do saneamento e as etapas da sua gestão não vivem em compartimentos. Vivem em organismo. E organismo mal integrado adoece no caso, adoece com nome, número e endereço: o convênio cancelado.
O custo real da perda
Vale dimensionar o que se perde quando um convênio morre:
O recurso federal, que custou anos de articulação política e pode não voltar;
O tempo, dois a quatro anos entre captação e perda, irrecuperáveis;
A credibilidade: o município inadimplente fecha portas em todos os bancos e programas;
A saúde da população, que continua exposta, enquanto o dinheiro que a protegeria voltou para o cofre;
E o mais invisível: a confiança. Cada convênio perdido reforça, no imaginário do gestor seguinte, que "recursos de saneamento não dão certo aqui" e o município para de tentar. Aí sim a perda se torna permanente.
O roteiro da virada: como deixar de perder
Chegamos à parte que interessa, porque diagnóstico sem prescrição é queixa, e queixa não constrói sistema.
O município que não quer mais perder recursos de saneamento precisa executar dez movimentos, nesta ordem:
1. Colocar o plano em dia e mantê-lo vivo. PMSB e PMGIRS atualizados, com revisão periódica e metas incorporadas à lei orçamentária anual. O plano é o passaporte; sem ele, nada começa.
2. Montar o banco de projetos. Ter, sempre, projetos executivos prontos e padronizados para as obras prioritárias antes de captar. O recurso chega para quem tem obra pronta para receber dinheiro, não para quem vai começar a projetar depois do empenho.
3. Planejar a contrapartida no PPA e na LDO. A contrapartida é decisão de planejamento plurianual, não improviso de empenho. Município pequeno deve priorizar modalidades compatíveis com sua capacidade e considerar consórcios.
4. Antecipar o licenciamento. Iniciar o processo ambiental junto com o projeto nunca depois do contrato. Licença é caminho crítico: define o cronograma inteiro.
5. Estruturar capacidade técnica própria ou contratada. Um núcleo mínimo dedicado a convênios e obras, com conhecimento dos sistemas federais e da Lei 14.133/2021. Se a estrutura própria não é viável, a assessoria técnica especializada se paga no primeiro convênio salvo.
6. Institucionalizar a transição de governo. Inventário obrigatório de convênios, com status e prazos, entregue formalmente à nova gestão. Convênio não é herança política é ativo do município.
7. Fazer a prestação de contas em tempo real. Documentação organizada desde a primeira nota fiscal, conciliação mensal, contador capacitado no Transferegov. A prestação de contas começa no dia 1 do convênio, não na véspera do prazo final.
8. Monitorar prazos como quem monitora obra. Cada convênio tem datas que matam: vigência, empenho, início de execução, prestação final. Quem não as controla, perde por desatenção o que não perdeu por incompetência.
9. Priorizar qualidade sobre quantidade. Melhor um convênio executado e bem prestado que cinco captados e perdidos. A reputação de bom executante é o ativo mais valioso de um município junto aos financiadores.
10. Tratar saneamento como sistema, não como obra. Água, esgoto, drenagem e resíduos e todas as etapas de gestão, planejados de forma integrada, com visão de longo prazo acima dos ciclos políticos.
Conclusão: a perda não é destino
Os 70% não perdem por azar. Perdem por uma cadeia de causas conhecidas, documentadas e acima de tudo evitáveis.
O que separa o município que perde do município que executa não é sorte, não é tamanho, não é partido. É maturidade de gestão: plano vivo, projeto pronto, financeiro planejado, licença antecipada, técnica presente, transição institucionalizada e contabilidade em tempo real.
Nenhuma dessas condições exige riqueza, exige método. E método é a coisa mais democrática que existe na engenharia: serve ao município de mil habitantes exatamente como serve ao de um milhão.
O dinheiro para o saneamento do Brasil existe. Ele espera, todos os anos, que os municípios estejam prontos para recebê-lo. A pergunta que cada gestor precisa responder não é "como conseguir recursos" é "estou pronto para não perdê-los?"
Porque saneamento, no fim, é isso: a infraestrutura da dignidade. E dignidade que se perde na burocracia não volta com discursos, volta com método.
José Dantas de Lima é engenheiro civil e sanitarista, com décadas de atuação em saneamento ambiental no Brasil. Ja desonvolveu, implantou e coordenou diversos Projetos de saneamento. Projetou aterros sanitários, Centros de Tratamento de Resíduos e Sistemas de Tratamento de resíduos em diversas regiões do país, incluindo o maior aterro sanitário do Norte/Nordeste. É autor de "Planejamento Integrado dos Serviços de Saneamento Básico: uma abordagem holística e sistêmica dos componentes" (Amazon Kindle), A Regulação 3.0 e a Fiscalização dos Serviços de Saneamento Básico: uma abordagem inteligente, A Cruz me Escolheu e outras obras que unem rigor técnico e visão humanística do setor.
Resenha técnica, 2026. Texto original do autor. Reprodução permitida com citação da fonte.
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